Децентрализация: Поиск новых решений для развития периферии арабского мира

Отчет об арабских восстаниях за последнее десятилетие был бы неполным без понимания регионального неравенства. Хотя протесты каждой страны были вызваны различными  жалобами, общим фактором была маргинализация «периферии». Тунисский регион Сиди-Бузид, с которого началась «арабская весна» —  это регион, богатый сельскохозяйственными ресурсами, но бедный инфраструктурой и экономическими возможностями. Аналогичная история прослеживается во всех горячих точках в арабском мире, в которых рассказывается о расширении городских и сельских границ, неравномерном региональном развитии и политической и экономической изоляции целых регионов.

Может ли децентрализация решить эти проблемы? С 1980-х годов децентрализация стала движущей силой как демократизации, так и развития, обещая расширить возможности регионов, предоставляя им политическое представительство и позволяя им создавать свои собственные экономические стратегии. Однако ключевой страх среди многих, от политиков и чиновников до простых граждан, заключается в том, что децентрализация является средством для центрального государства отказаться от своих традиционных функций и передать ответственность за предоставление услуг местным органам власти с ограниченными ресурсами и чрезмерной нагрузкой. 

Может ли децентрализация помочь добиться большего местного развития в периферийных регионах, не позволяя центральному государству отказаться от своих обязательств перед гражданами? Можно ли даже предусмотреть новые формы местного развития в рамках высокоцентрализованных арабских государств? Как арабские государства могут реконфигурировать свои отношения с местными общинами в условиях серьезных политических и экономических кризисов?

В этой статье рассматриваются эти вопросы в контексте Туниса, где происходит крупный процесс децентрализации в ответ на требования развития. В статье утверждается, что для создания новых способов местного развития на периферии центральным государственным институтам необходимо коренным образом реформировать способ их функционирования.

Борьба с центральным государством

Периферия заняла центральное место после тунисской революции. Сразу после падения Бен Али в январе 2011 года караваны протестующих шли из маргинализованных регионов вплоть до столицы, устраивая сидячие забастовки возле кабинета премьер-министра и требуя фундаментальных изменений в распределении политической и экономической власти в стране. Государственная власть была сильно ослаблена, и граждане воспользовались возможностью урегулировать давние имущественные споры. По данным Министерства государственного имущества, в период с 2011 по 2015 год физическим лицам было выделено 50 –70 тыс. га государственного имущества (Blaise 2016).

Революция сосредоточила внимание на территориальном неравенстве и неспособности политики в области развития достичь баланса между регионами с точки зрения государственных инвестиций, инфраструктуры, рабочих мест и базовых услуг. Некоторые аналитики связывают это с политикой экономической либерализации с 1980-х годов, которая ослабляет государственные службы, создает в основном низкоквалифицированные рабочие места и усугубляет существующие социально-экономические проблемы. В Тунисе с 1960-х до начала 1980-х годов проводилась политика развития региональных экономических полюсов по всей стране для создания баланса. В конце 1980-х новая модель развития «метрополитанизации» была сосредоточена на «повышении производительности и конкурентоспособности» нескольких крупных городов, включении их в мировую экономику путем «предоставления сравнительных преимуществ перед лицом конкуренции со стороны других средиземноморских центров» (Министерство инфраструктуры, 1997). Этот процесс еще больше сконцентрировал ресурсы в крупных прибрежных городах, причем к 2011 году прибрежные районы получили более 80% государственных инвестиций.

В то время как большой анализ был сосредоточен на неравенстве между регионами, неравенство внутри регионов может быть еще более значительным. В Тунисе государственные инвестиции сосредоточены в столицах регионов, в то время как в прилегающих районах отсутствует базовая инфраструктура и услуги, что составляет периферию периферии. В Сирии внутрирегиональное неравенство возросло за последние десятилетия, и государственные службы все чаще централизуются в столицах провинций за счет прилегающих сельских районов (Hallaj 2018).

Децентрализация: поиск новых режимов управления

Столкнувшись с распадом традиционных методов управления после 2011 года, тунисское государство было вынуждено восстановить свою власть на новых условиях. Децентрализация является частью этих самых условий. Конституция 2014 года посвящает целую главу децентрализации, а в 2018 году был принят новый закон о децентрализации, и также были избраны местные советы. Одним из главных призывов к децентрализации является потенциал для стимулирования развития с учетом особенностей каждого региона. Например, многие бедные регионы, такие как Кайруан, Бежа и Кассерин, имеют богатое археологическое наследие и огромный потенциал в области экотуризма и органического земледелия. Надеемся, что, предоставив избранным местным и региональным советам больше полномочий, они смогут использовать свои знания о местных потребностях и ресурсах для развития новых секторов экономики.

Тем не менее, местные советы противостоят устойчивой, централизованной среде центрального государства. Центральная бюрократия отказывается децентрализовать ресурсы, хотя местные расходы составляют менее 5% общих государственных расходов (даже по региональным стандартам, по сравнению с 14% в Марокко). В то время как закон о децентрализации 2018 года дает местным советам больше полномочий, центральное государство решительно удерживает доходы и отклоняет предложения о распределении процентной доли поступлений от НДС или других бюджетных доходов муниципалитетам. Данная ситуация часто встречается в Марокко и Иордании, где частичная децентрализация означает, что избираемые местные советы создаются без предоставления средств для удовлетворения общественных требований, по сути, приводя их к провалу.

Другая проблема заключается в том, как заставить децентрализованную систему функционировать. Децентрализация требует постоянной координации между местным и центральным правительством, учитывая, что многие местные услуги предоставляются совместно. Например, местные советы отвечают за сбор отходов, но затем передают их центральным государственным органам, которые отвечают за управление и удаление. До 2018 года вся местно-центральная координация осуществлялась через центрально назначенного вали (регионального губернатора), который действовал как представитель центрального штата в регионе и представитель местных общин в государстве в качестве главы (номинально избранного) регионального совета. В соответствии с новым законом о децентрализации роль вали была уменьшена, чтобы уменьшить вмешательство центрального государства в работу местных советов, которые пользуются автономией в соответствии с новой конституцией. В действительности, региональные губернаторы сохраняют важные отношения и ресурсы, которые необходимы местным советам, таким как контроль над муниципальной полицией и региональными отделениями всех министерств. В результате мэры изо всех сил пытаются выполнить решения своего совета, и у региональных губернаторов все еще есть власть препятствовать их работе. Аналогичная система «институционального разделения» была введена в процесс децентрализации в Марокко, где вместо устранения контроля губернатора над избранными муниципальными и региональными советами центральные власти создали «сложную, запутанную двойную структуру», в которой централизованно назначенные должностные лица все еще имеют власть блокировать решения выборных должностных лиц (Гофман, 164).

Центрально-местное сотрудничество является особенно сложным в контексте партийного плюрализма. Государственная бюрократия Туниса, как и многие ее арабские коллеги, была создана не для того, чтобы приспособиться к политическому плюрализму, а для того, чтобы действовать в строгом подчинении одной правящей партии. Границу между государством и партией часто было трудно определить, поскольку правящая партия использует государственные ресурсы для вознаграждения своих союзников. Такое взаимопроникновение государства и партии облегчило координацию на местном и центральном уровнях, поскольку региональные губернаторы могли добиться своей цели, используя свои позиции как в правящей партии, так и в государственных учреждениях. Губернатор области может мобилизовать сеть клиентов и знаменитостей, объединенных через систему поощрений и санкций со стороны государства. Координация государства осуществлялась через вертикальные отношения, основанные на четкой иерархии — муниципалитеты, которые должны были иметь дело с центральными государственными органами, должны были направлять запросы региональному губернатору, который координировал свою деятельность с соответствующими министерствами.

Децентрализация и многопартийная демократия сделали эти способы управления устаревшими. Партийный плюрализм разрушил закрытую сеть принятия решений, основанную на верности и подчинении консолидированной связи между государством и партией. Децентрализация также ослабила иерархию принятия решений, предоставив местным советам административную автономию и устранив опеку, ранее применявшуюся центральными государственными институтами. Мэр небольшого города теперь чувствует, что он / она имеет больше легитимности в качестве выборного должностного лица, чем назначенный губернатор, которого можно сменить при следующей перестановке в правительстве (которая, в среднем, раз в год проводится в Тунисе с 2011 года). Это неизбежно создало напряженность в отношениях между избранными и назначенными должностными лицами, каждый из которых считает себя легитимным.

Вывод

Процесс децентрализации в Тунисе является ответом на десятилетия неудачной политики развития и растущей концентрации богатства в личных и региональных клиентских сетях, которые оставили мало средств для перераспределения. Столкнувшись с распадом дореволюционных механизмов управления, государственные институты в Тунисе в настоящее время вынуждены изменить свою работу. Это означает изменение характера государства на местном уровне — усиление его присутствия при одновременном изменении его ориентации с иерархического управления местными властями на горизонтальное сотрудничество и поддержку. Это также означает разработку новых институциональных координационных механизмов для замены ранее существовавшей системы координации, основанной на государственно-партийных и персонализированных клиентурных отношениях.

Вновь избранные местные советы оказываются в авангарде этого институционального сдвига. 350 муниципальных советов Туниса пытаются удовлетворить общественные требования в условиях ограниченных ресурсов, недоверия к государству и сопротивления процессу децентрализации. Успех процесса децентрализации в Тунисе зависит от того, чтобы считать децентрализацию и централизацию одинаково важными, а также от проведения правовых и институциональных реформ, которые подрывают клиентские методы управления и способствуют появлению новых форм развития под руководством сообщества.