Пакистан: гибридная политическая система

Пакистанскую политическую систему нелегко определить при помощи обычных характеристик, таких как федеративное или централизованное государство, демократический режим или военная диктатура. Скорее, она действует как гибридная система, которая претерпевает важные изменения с середины 2000-х годов. Противоречивым образом, мы сейчас наблюдаем усиление демократии, хотя страна погружена в пучину беспрецедентного политического насилия.

Конституция 1973 года, принятая в 1973 году первым в истории страны демократически избранным парламентом, определяет институции и политическую жизнь современного Пакистана, который является республикой "исламской", "федеративной", "демократической" и "парламентской".

В действительности, эти постановления конституции были источником сильных трений. Между юристами, как светскими, так и религиозными, нет согласия относительно того, что в точности означает исламский характер государства, - это принцип, который прежде всего делает вклад в выработку все более узкой концепции мусульманской идентичности как религиозной свободы. Федерализм же, в свою очередь, никогда не был по-настоящему уважен действующими властями, военными или гражданскими, которые относились ко всем требованиям из провинций, как к угрозе целостности государства.

Демократический характер республики Пакистан в особенности грубо попирался. Принятие конституции не помешало военным удерживать власть на протяжении девятнадцати лет (в 1977 - 1988 и в 1999 - 2008 гг.) и сохранять определяющее политическое влияние во время периодов перехода к демократии (1990-е годы и период после 2008 года). Оформился фактический примат президентства с середины 1980-х годов; это привело к череде насильственных роспусков парламентов, как национального, так и провинциальных, или к сведению их роли к чистому формализму. Наконец, конституция 1973 года подверглась внесению многочисленных дополнений (20 на данный момент), что сделало ее прочтение еще более трудным.

Эти расхождения между текстом конституции и практикой побудили некоторых политиков первого плана критиковать "отсталую политическую систему", - согласно определению бывшего начальника генштаба сухопутных войск Джехангира Карамата (1996 - 1998). Это также стало причиной того, что многие пакистанцы потеряли надежду на то, что их политическая система способна реформироваться и консолидироваться. В то же время, Пакистан не является теократическим государством, федеральный центр и самая населенная провинция Пенджаб неоспоримо доминируют, все военные диктаторы демонстрируют педантичный легализм, а политические партии остаются игроками первого плана. Другими словами, Пакистан имеет "гибридную" политическую систему, которая не поддается определению в рамках обычных категорий. Она зависит от своей конституции меньше, чем от расшифровки неявных правил игры, устанавливающих некий баланс сил между главными игроками: армией, партиями, судебным аппаратом. Наконец, "гибридная" система в последнее время претерпевает примечательные изменения: мы также наблюдаем неоспоримую демократизацию начиная с 2008 года, даже с учетом того, что страна сталкивается с разными проявлениями политического насилия.

Между федерализмом и централизацией

Из-за сложных исторических причин, Пакистан унаследовал ненадежную территориальную организацию. Страна разделена на пять типов территорий: федеральный столичный округ (Исламабад), четыре провинции - Пенджаб, Хайбер-Пахтунхва, Синд и Белуджистан - и два типа территорий, которые по причине стратегических соображений имеют особый юридический статус и чьи жители, де-факто, являются гражданами второго сорта.

Территории первого типа, полностью интегрированные в государство, - это "зоны племен". Они разделяются на Federally Administered Tribal Areas (FATA), - "племенные зоны, управляемые на федеральном уровне", - расположенные вдоль афганско-пакистанской границы, управляемые из столицы федерации, и на территории которых все еще применяется колониальный уголовный кодекс, и на Provincially Administered Tribal Areas (PATA), представляющие собой районы, управляемые губернаторами (законодательство провинциальных парламентов там не действует. Это бывшие монархические государства, как Читраль и Сват, а также политически чувствительные зоны, как, например, Раджанпур в южном Пенджабе, где расположена Пакистанская Комиссия по Атомной Энергетике).

Территории второго типа соответствуют древнему монархическому государству Кашмир, "спорной территории", на которую также притязает Индия, по этой причине она не включена в состав пакистанской федерации и подчинена сильному военному присутствию. В ожидании референдума о самоопределении, обещанного ООН, одна контролируемая Пакистаном часть Кашмира составляет государство Азад Джамму и Кашмир (AJK), обладающее статусом "независимого" государства (признанного только Пакистаном), но его автономия сильно ограничена. Вторая же часть контролируемого Пакистаном Кашмира представляет собой Северный Районы (FANA, Federally Administered Northern Areas). В 2009 году, эти районы были переименованы в Гилгит-Балтистан, получив статус провинции с собственным выборным парламентом. Однако, эта новая провинция еще не имеет права участвовать в национальных выборах в законодательное собрание.

Такая сложность территориального устройства сказывается на функционировании федеративного государства, которое обладает двумя уровнями законодательной и исполнительной власти, центральным и региональным. Со времени диктатуры генерала Зии уль-Хакка (1977 - 1988), федеральный центр, при посредничестве президента республики, долгое время (до 2010 года) обладал страшным оружием: властью распускать провинциальные законодательные собрания. С другой стороны, главные министры провинций должны считаться с политическим влиянием губернаторов - которые представляют президентскую власть в провинциях - как и с командирами армейских сухопутных подразделений, дислоцированных в крупных городах (Карачи, Кветта, Пешавар, Лахор, Равалпинди и т.д.).

Со времен Мухаммеда Али Джинны, пакистанские правители, будь они военными или гражданскими, разделяли одну общую концепцию единого централизованного государства и одной сильной угрозы, проистекающей из "проклятия провинциализма". К слову, все требования провинций о предоставлении им большей финансовой автономии или относительно большего уважения к языковому разнообразию воспринимались как угроза целостности государства. И наконец, провинция, в которой проживает больше всего населения, Пенджаб, где проживает 55,6% жителей страны, получает львиную долю при распределении федеральных ресурсов, в то время как лица, для которых пенджабский является родным языком (44% населения) доминируют в государственной администрации и, прежде всего, в армии (примерно 65% офицеров и 70% других званий).

Неравноправная и централизованная природа пакистанского федерализма спровоцировала сильное возмущение в меньших провинциях: Синде (23% населения), Хайбере-Пахтунхва (13,4%) и Белуджистане (5%). Конфликты вызываются как проблемой представительства в федеральных государственных учреждениях, так и проблемой прав языков (урду является официальным языком), и вопросом природных ресурсов - распределением минеральных ресурсов и запасов газа в Белуджистане, использованием воды Инда для орошения земель в Синде и т.д.

Между авторитаризмом и демократией

С почти обескураживающей регулярностью, пакистанцы переживали чередование ряда диктаторских (1958 - 1970; 1977 - 1988; 1999 - 2008) и демократических (1971 - 1977; 1988 - 1999; с 2008) режимов - при этом уровень коррупции и непотизма остается практически одинаковым в обеих случаях. Более того, проявления авторитаризма сохраняются и в периоды политической либерализации.

То, что авторитаризм довлеет в Пакистане, обусловлено различными причинами. На этой территории, плохо интегрированной в их империю, британские колонизаторы установили "режим безопасности", по выражению Яна Тальбота, при котором поддержание порядка было более приоритетным, чем претворение в жизнь политического представительства. Императив построения государства и обеспечения безопасности его границ с момента рождения Пакистана, в виду войны с Индией, усилил это наследие. Первое десятилетие существования страны показало, что высшие военные чины и "бюрократы", намного лучше организованные, чем политические партии, все больше сосредотачивали управление государством в своих руках. Наконец, демографическое превосходство бенгальцев (до 1970) угрожало этническим группам, которые доминировали в государственном аппарате, в экономике и в администрации (мухаджиры - говорящая на языке урду элита, прибывшая из Индии после 1947 года и не обладающая электоральной базой, - пенджабцы и пуштуны). Институциональная слабость судебной системы сказалась на усугублении этой тенденции. Как подчеркнул, не без иронии, один отставной пакистанский офицер1, ставший резким критиком политизации своей институции, каждый военный диктатор проводил свои собственные политические эксперименты: Айюб Хан (1958 - 1969) испытал "мессианский, плутократический и импульсивный милитаризм", Яхья Хан (1969 - 1971) испробовал "милитаризм демократический, эпикурейский и самоубийственный", тогда как Зия уль-Хакк (1977 - 1988) прибег к "манипуляторскому джихадизму и теократическим тенденциям", а Первез Мушарраф (1999 - 2008) опробовал "конституциональную инженерию и демократический милитаризм кемалистского типа, однако без успеха, которого в свое время добились кемалисты".

Все эти военные режимы были установлены начальниками штабов сухопутных войск (Chief of Army Staff или COAS) и характеризовались их крайними легалистскими процедурами - которые освящались Верховным судом -, так, они регулярно прибегали к выборам (без участия в них политических партий), проводили референдумы - как Зия уль-Хакк и Первез Мушарраф -, а также, эти режимы прибегали к тактике кооптации членов исторической партии, Мусульманской Лиги Пакистана (Pakistan Muslim League, PML). Кстати, хотя COAS - это "первый политик" страны и "делатель короля", как его привыкли характеризовать в Пакистане, он все же зависим от судей и от своих клиентских ресурсов среди политиков.

Армия функционирует как хунта, которая не колеблясь "сдает" своих COAS-президентов, когда те становятся неуправляемыми - как то Айюба Хана и Первеза Мушаррафа - и способствует возвращению к демократии, когда прямое правление власти становится контрпродуктивным, порочит имидж армии и деморализует солдат. В определенные критические моменты, армия сумела провести демократические преобразования (1971, 1988, 2008), вместо того, чтобы цепляться за власть. В этом отношении, военные режимы Пакистана сильно отличаются от диктатур Арабского мира. [Различные службы безопасности (полиция, ISI, IB, etc.) не нацелены на защиту режима от его общества, они не руководствуются логикой наведения террора по примеру политической полиции Туниса или мухабаратов сирийского и египетского (до событий Арабской весны). Они не занимаются прямым управлением политической жизнью, вмешиваясь разве что в отдельных особых случаях, как во время манипуляций на выборах в начале 1990-х годов или во время подавления профсоюзных конфликтов при генерале Зие уль-Хакке и, с небольшим отличием, при Первезе Мушаррафе].

Неспособность армии считаться с требованиями неблагополучных провинций, кроме как в вопросе "поддержания порядка" и, в последнее время, сотрудничества в войне против терроризма, определенно способствуют тому, что Пакистан становится похожим на старые "секуритократии" Арабского мира2. Но правозащитники не подвергаются запугиваниям или систематическим арестам. Они могут свободно заниматься расследованиями - за исключением определенных закрытых зон FATA - и выражать свои мнения.

Конечно, англоязычная пресса является более свободной, чем СМИ на коренных языках страны, и власть применяет эффективные методы нажима на нее, как-то арест официальных счетов, отзыв лицензий и т.д. Тем не менее, нельзя сказать, что на пакистанские СМИ одет намордник. Насилие со стороны агентов служб безопасности не касается всех без разбору политических оппонентов, оно направлено на целевые группы: националистических боевиков в Синде и в Белуджистане, журналистов, вскрывающих злоупотребления армии в зонах племен, или на тех из них, кто слишком сильно интересуется атаками террористов, боевиков (предполагаемыми или доказанными) "Аль-Каиды" или других групп джихадистов.

Согласно данным неправительственной организации Human Rights Watch Pakistan, на данный момент в Пакистане пропало более 1000 человек, это драматическая цифра, но она не идет ни в какое сравнение с таковыми цифрами в определенных странах Магриба или Ближнего Востока. Безнаказанность пакистанских спецслужб (вроде Inter-Services Intelligence, ISI), все же, не является тотальной. Они являются безоружными перед Верховным судом, когда тот более настойчиво берется за дело, как в случае с недавним пересмотром дела "одиннадцати из Адиалы"3 или в случае с учреждением двух следственных комиссий, - одной для разбора дел "о насильственном исчезновении" и другой для расследования обстоятельств убийства одного журналиста. Эти дела оживленно обсуждались в частных СМИ, а вопрос об исчезновениях людей стал теперь частью общественных дебатов.

До недавнего времени, фазы перехода к демократии, тем не менее, не позволяли полностью сконцентрировать силу в руках гражданских. Во время правления Зульфикара Али Бхутто (1970-е годы) или в 1990-е, в преимущественном ведении армии продолжали оставаться все особо важные досье (ядерное, отношения с Индией, Афганистаном и с США), военный бюджет также оставался чрезмерным (официально он оценивался примерно в 30% от всех государственных затрат). Армия также продолжала нависать Дамокловым мечом надо всеми избранными правительствами, поскольку имела возможности оказать давление на президента и вынудить его распустить парламент.

"Тройка" - этот термин используется для обозначения разделения исполнительной власти между президентом, премьер-министром и начальником генштаба сухопутных войск (COAS) - всегда функционировала в пользу этого последнего, и люди, находившиеся на этой должности, дважды, с момента принятия конституции4 в 1973 году, насильно брали власть в свои руки, когда их личные позиции или корпоративные интересы армии подвергались угрозе (в 1977 и в 1999).

Военным легче удавалось удерживать свои позиции потому что избираемые на разные должности гражданские лица часто сами были склонны к авторитаризму. Организации пакистанских правозащитников не прекращали изобличать многочисленные покушения на "фундаментальные права человека", хоть они и закреплены в конституции - запрет незаконных задержаний, равенство граждан перед законом, отсутствие дискриминации при доступе к чиновникам и государственным услугам, свобода слова и т.д., - со стороны гражданских режимов. Зульфикар Али Бхутто жестко подавил своих политических оппонентов в своей же партии (Партии Пакистанского Народа), Беназир Бхутто поддержала армию в Карачи при подавлении "Мохаджир Кавми Мувмент" (MQM)5, а Наваз Шариф стремился сконцентрировать всю власть в своих руках во время своего второго пребывания на должности (1997 - 1999).

Три главных политических игрока

Такое продвижение в сторону установления сложного баланса между федерализмом и централизмом, между авторитаризмом и демократией привело к отысканию объяснительных механизмов пакистанской политической системы и ее отношения к силе, которая противостоит главным институциям, а также к установлению ряда правил игры, более или менее явных, которые были установлены этой силой.

В политической жизни Пакистана доминируют три главных игрока: армия, политические партии, судебная система. Политическая выживаемость правителя - избранного или нет - зависит от его способности манипулировать конституцией при содействии судебной системы. Генерал Зия уль-Хакк также вынудил законодательную власть принять дополнение к конституции, которое дало президенту исключительное право отправлять в отставку премьер-министра. Генерал Мушарраф поступил аналогичным образом с дополнением №17, которое было направлено на легализацию его переворота и на его защиту от судебного преследования. Наконец, Наваз Шариф, в 1998 году, стремился посредством принятия дополнения №15 ввести в действие свою версию шариата.

Последствия этих практик таковы, что каждый участник политического процесса может сыграть только один раз и у него нет гарантии того, что партия реинтегрируется во власть если он потеряет рычаги управления. В таком контексте "уход с должности" (как в индивидуальном смысле, так и в смысле оставления какой-то партией или группой ключевых позиций согласно неким коллективным правилам), имеется в виду добровольный уход - в случае принятия, например, судебного решения или результатов прозрачных выборов - может стоить чрезвычайно дорого. В таком случае, он дает противникам возможность "преследования" и, поскольку они тоже лишь на один раз пришли к власти, переформатирования институций, находящихся в их ведении: генерал Зия уль-Хакк приказал казнить Зульфикара Али Бхутто, Наваз Шариф начал кампанию по борьбе с коррупцией, направленную против Беназир Бхутто, из-за чего ее муж оказался в тюрьме, Первез Мушарраф вынудил Наваза Шарифа покинуть страну на десять лет и протащил поправку к конституции, мешавшую Беназир Бхутто, как и Навазу Шарифу, занять пост премьер-министра в третий раз, и т.д. Последним примером на данный момент, демонстрирующим устойчивость этого феномена, является то, как нынешний премьер-министр Наваз Шариф на протяжении нескольких месяцев после своего избрания в мае 2013 года взывал к поправке №18, позволившей ему вернуться на должность.

К большей демократичности?

Сплоченные политические партии

В действительности, было бы ошибкой полагать, что пакистанская демократия - это не более, чем фасад. С 1970 года, состоялось десять всеобщих выборов, в результате чего сформировалась сильная прослойка политиков, главным образом, в рамках бывавших у власти партий, - Пакистанской Мусульманской Лиги и Партии Пакистанского Народа. Эти партии располагают сильной поддержкой на местах - чего часто лишены либеральные партии, например, в Арабском мире, - большими электоральными ресурсами и относительно стабильными социальными базами, как в сельских местностях, так и в городах. [Феодальная аристократия, крестьяне, рабочий класс и либеральная интеллигенция для ППН (особенно это выражено в сельских районах провинции Синд), и консервативный средний класс, мелкие предприниматели, торговцы и поставщики товаров для ПМЛ.]. Это же справедливо и по отношению к "религиозным" партиям, вроде Джамия Улема-е Ислам (JUI), которая смогла провести своих депутатов на выборах в своих пуштунских вотчинах в Белуджистане и в Хайбер-Пахтунхве, а также и в отношении "этнических" партий, вроде "Муттахида Кавми Мувмент", доминирующей в Карачи.

Выборы показывают, что структура политических партий остается цельной. В 2008 году, они смогли мобилизовать своих активистов в рекордные сроки, несмотря на отсутствие в стране двух главных лидеров оппозиции (Беназир Бхутто и Наваза Шарифа, которые пребывали тогда в изгнании) и на то обстоятельство, что предшествующие выборы проходили "без участия партий". В современном пакистанском обществе существуют "некая ясность и единство мнения, акцентирующиеся на необходимости становления в стране подлинной демократии"6, и это несмотря на то, что избранные правительства раз за разом разочаровывали людей.

Третья волна демократизации

Выборы 2013 года характеризовались рекордно высокой явкой за последние двадцать лет (55% согласно данным Избирательной Комиссии Пакистана, по сравнению с 44% в 2008 году), и это несмотря на чрезвычайно сложные условия проведения избирательной кампании. Пакистанские граждане, похоже, снова отдали предпочтение демократии, какой бы несовершенной она ни была, а не возвращению к власти военных. Третья волна демократизации, которая началась в Пакистане после убийства бывшей премьер-министра Беназир Бхутто в декабре 2007 года и проведения парламентских выборов в феврале 20087, приведших к власти коалиционное правительство, в котором доминировала ППН и во главе которого стоял вдовец Беназир Бхутто, Асиф Али Зардари, существенно отличается от предшествующих.

Прежде всего, впервые в истории Пакистана, демократически избранное правительство было у власти до истечения срока своих полномочий и передало власть другому гражданскому правительству. За ходом выборов наблюдали переходное правительство и избирательная комиссия, которые были, - почти, - единодушными. Смена власти состоялась. Майские выборы 2013 года привели к власти старого соперника ППН, известного деятеля Наваза Шарифа и его Пакистанскую Мусульманскую Лигу-Н (произносится "нун", ибо так называется в алфавите урду буква, передающая звук "н", с которого начинается имя Шарифа, являющегося руководителем этой фракции партии).

Во время этих выборов появился новый игрок, что, как ожидается, нарушит двухпартийный характер системы. Управляемое бывшим чемпионом по крикету Имраном Ханом "Пакистанское Движение за Справедливость" ("Пакистан Техрик-е Инсаф", PTI) обошло ППН по количеству отданных голосов8. Обещая установить "должное правительство" и восстановить утраченное достоинство Пакистана, Имран Хан представляется в качестве альтернативы "политическим долгожителям" (ППН, ПМЛ, исламистам). Он искусно обращается к молодежи, которой льстит то, что он придает ей важность, а также нравится его динамизм и которая нуждается в надежде. Что касается исламистских партий, то они показали особенно плохой результат на выборах, получив только 6% голосов избирателей и 13 депутатов в Национальной Ассамблее (главным образом, из числа представителей JUI).

Более боевая судебная власть

Начиная с 2007 года, Верховный суд и остальные суды проявили небывалую активность. Судьи больше не являются марионетками, позволяющими военным удерживать власть под видимостью законности. "Конституционная автократия"9 не смогла бы установиться без полного подчинения судебной системы, обвинения в адрес которой стали традиционными еще с 1955 года, когда председатель Федерального Суда (переименованного затем в Верховный Суд) одобрил роспуск первой Конституционной Ассамблеи во имя "доктрины необходимости".

Во время председательства судьи Ифтихара М. Чаудхри (2005 - 2007 и 2009 - 2013), Верховный суд становился все более независимым от политической власти, принимая ряд собственных решений. Например, он сделал недействительным решение о приватизации государственного металлургического предприятия, а также принял к рассмотрению петиции родственников "пропавших заключенных". И.М. Чаудхри также дал понять, что будет противостоять переизбранию П. Мушаррафа, и это привело к аресту судьи в 2007 году, ко введению чрезвычайного положения на фоне беспрецедентной мобилизации коллег судьи и адвокатов, что, в конечном счете, вынудило уйти в отставку генерала Мушаррафа. Восстановленный на своей прежней должности в 2009 году, И.М. Чаудхри смог добиться отставки премьер-министра (Ю.Р. Гиллани), когда тот отказался выполнить определенные действия в рамках кампании по борьбе с коррупцией, поскольку они затрагивали президента Асифа Али Зардари.

Таким образом, исполнительная власть должна считаться с судебным аппаратом, более независимым, чем когда-либо. Суд в Исламабаде начал вести дело против П. Мушаррафа в 2013 году в связи с тем, что тот насильно захватил власть и приостановил действие конституции. Не только все его попытки спастись от правосудия своей страны потерпели провал, но и армия открыто не поддержала его, предоставив учрежденному для этой цели в начале 2014 года специальному суду делать свою работу. Ситуация также является очень деликатной и для бывшего президента, поскольку дополнение №18 к конституции Пакистана, принятое единодушно в парламенте с его подачи после восстановления демократии, совершенно четко гласит, что всякое узаконение Верховным судом государственного переворота является незаконным. Осуждение генерала Мушаррафа, если оно произойдет, будет знаменовать собой решительный поворот к развитию пакистанской демократии.

Уменьшение концентрации власти

Дополнение №18 также усилило полномочия второстепенных провинций. Его текст, кроме того, предусматривает учреждение Совета Общих Интересов, призванного оптимизировать отношения между центральной властью и провинциями, которые, среди прочего, будут получать больше поступающих от уплаты налогов средств. Дополнение вводит принцип совместного управления природными ресурсами, обязывает федеральное правительство предварительно консультироваться с провинциальными правительствами относительно построения гидроэлектростанций и более равномерно распределять ресурсы между Пенджабом и остальными провинциями. Оно также требует бороться с "недостаточным представительством любого класса или территории" в армии и государственной администрации. Наконец, этот текст дал новое имя Пограничной Северо-Западной провинции, которая теперь называется Хайбер-Пахтунхва, что проявляет больше уважения к лингвистической идентичности региона, и определил будущий статус Гилгит-Балтистана как пятой провинции.

Прежде всего, дополнение №18 вернуло изначальный парламентаризм конституции, лишив президента "исключительного" права роспуска парламента и увольнения премьер-министра, теперь отправить в отставку премьер-министра может только сама Национальная Ассамблея посредством голосования о выражении ему недоверия. Отказавшись от рычага воздействия на премьер-министра и избираемых главных министров провинций, которым она располагала, армия - в который раз - ничего не сделала, чтобы помешать принятию этого дополнения или чтобы препятствовать судьям вести дело против генерала Мушаррафа.

Еще слишком рано делать вывод о том, что армейская верхушка окончательно решила оставить в покое гражданское правительство и предоставить ему свободу действий, хотя бы потому что она все еще остается вовлеченной в его внутренние дела (назначения и продвижения) или по причине отстаивания своих исключительных прав и привилегий. Правда и то, что у армии есть и другие приоритеты. Между 2008 и 2012 годами в Пакистане произошло 3268 терактов и убийств политиков, унесших около 11 000 жизней10. Армия также потеряла 40 000 солдат в войне против Талибана в провинции Хайбер-Пахтунхва и в зонах племен.

Ретроспективно, никакое обстоятельство, как ни парадоксально, не казалось столь благоприятным для демократизации пакистанского государства, как занятость армии борьбой с внутренним восстанием. В 1970 году, первый переход власти от военного режима к демократически избранному правительству смог произойти благодаря войне в Бангладеш. Второй переход произошел на фоне вмешательства в войну в Афганистане и смерти (случайной или в результате покушения) генерала Зии уль-Хакка. Страна втянулась в войну против терроризма, и это помогло осуществить третий переход11.

Амели Блом

(Амели Блом преподает политологию и работает в Центре Изучения Индии и Южной Азии).

Американо-пакистанские отношения с 1947 года: несчастливый союз

С момента прихода Барака Обамы в Белый Дом, отношения между Соединенными Штатами Америки и Пакистаном существенно охладели, в частности, по той причине, что Исламабад играет более чем тусклую роль в войне против терроризма. Но эти трения все же не завершились разрывом, две страны, в определенном смысле, остаются зависимыми друг от друга. Генезис такой взаимозависимости относится к 1950-м годам, тогда это неоднозначное сближение "оправдывалось" реалиями холодной войны на индостанском субконтиненте.

В 1954 году, Пакистан официально вошел в систему антикоммунистических союзников США. Тем не менее, американские стратегические приоритеты - сдерживание в глобальном масштабе - и пакистанские - защита от Индии - совпадали только частично. Этим изначальным несоответствием объясняется шаткость отношений, отмечаемых интенсивным сотрудничеством в том, где интересы сходились, но в равной степени, в виду ограниченности совпадения интересов, взаимным разочарованием и разработкой альтернативных стратегий. Если распад СССР значительно уменьшил заинтересованность США в Исламабаде, то теракты 11 сентября снова полностью обернули эту тенденцию в противоположную сторону. И вот, это новое сближение, отмеченное таким же типом неоднозначности, что и предыдущее, стало источником противоречий и нестабильности.

Недоразумение времен холодной войны

Политика США по отношению к индийскому региону Британской империи на протяжении долгого времени характеризовалась отсутствием особого интереса. Такое отношение было изменено только когда японцы проникли во владения империи во время Второй мировой войны. Фактически, когда Индия и Пакистан провозгласили независимость в августе 1947 года, администрация президента Гарри С. Трумэна (1945 - 1953), отрицательно относившаяся к разделу и пессимистически оценивавшая шансы Пакистана на выживание, решила развивать хорошие отношения с обеими странами. И хотя во время первой индийско-пакистанской войны (1947 - 1948), в Кашмире, имели место попытки американского посредничества, приоритет для США тогда представляла угроза, исходившая от планов Сталина относительно Западной Европы.

Антикоммунизм и индийская угроза

Распространение холодной войны на Азию, вследствие создания Китайской Народной Республики (1949) и войны в Корее (1950 - 1953), подтолкнуло Вашингтон к повышению заинтересованности в Южной Азии. Движимая антикоммунизмом, центральным пунктом своей дипломатии, администрация президента Дуайта Эйзенхауэра (1953 - 1961) заключила с другими зарубежными государствами ряд оборонных пактов, направленных на сдерживание угрозы (коммунистической).

В виду индийской доктрины неприсоединения, продвигавшейся премьер-министром страны, Джавахарлалом Неру, и рассматривавшейся американским руководством в качестве аморальной, Пакистан предстал в виде идеального партнера. Его основатель и первый глава государства, Мухаммад Али Джинна, действительно заявлял в 1947 году: "Пакистан является демократической страной и коммунизм не процветает на земле Ислама. Наши интересы в большей степени совпадают с таковыми двух больших демократий, Великобритании и США, чем с интересами СССР".

Провозглашая такой антикоммунистический курс, Пакистан, прежде всего, стремился получить американскую поддержку для того, чтобы противостоять своей экономической уязвимости, нейтрализовать враждебность Афганистана - который не признавал линию Дюранда, установленную в 1893 году Лондоном границу - и, в первую очередь, защититься от индийской "угрозы". Вашингтон проигнорировал эти аспекты, сместив акценты, что явствует из хвалебных слов госсекретаря Джона Фостера Даллеса в адрес: "...энергии и убеждений военных сил и руководителей страны. Я чувствую, что Пакистан является страной, обладающей моральной смелостью для того, чтобы сыграть свою роль в сопротивлении коммунизму и добровольно интегрироваться в механизмы защиты, которые могли бы появиться на Среднем Востоке". Также, в мае 1954 года, при поощрении Лондона, США подписали соглашение о взаимном сотрудничестве в сфере обороны с Пакистаном. В том же году, страна интегрировалась в СЕАТО (Организацию Договора Юго-Восточной Азии), в 1955 году подписала Багдадский пакт, а в 1959 году вошла в СЕНТО (Организацию Центрального Договора, созданную на основе Багдадского пакта).

Набирающее обороты сотрудничество; первые признаки разочарования

Поначалу скромная, американская помощь, - финансовая, военная и в сфере гражданской атомной энергетики, - начала набирать все большие обороты. Окрепшая в результате этого, пакистанская армия усилила свои позиции в региональном масштабе, а также, в равной степени, увеличила свое влияние внутри страны. С этого времени, Соединенные Штаты Америки рассчитывали на своего союзника в Южной Азии. С 1959 года, американские спецслужбы, Центральное Разведывательное Управление (ЦРУ) и Агентство Национальной Безопасности (АНБ), могли использовать территорию страны для наблюдения за СССР.

Еще, под нажимом Пакистана, США продолжали наращивать объем своих военных поставок. Так продолжалось до тех пор, пока они не осознали возросшего влияния Индии в Третьем мире и не констатировали тот факт, что американская политика, с 1955 года, подталкивала Индию к сближению с СССР. Параллельно с этим, США осознали ограниченность антикоммунистического потенциала Пакистана.

Пакистан же также посчитал себя обманутым. Американская помощь всегда казалась недостаточной. Более того, несмотря на напряженность в отношениях с Дели, Вашингтон окончательно не переставал питать надежды в отношении Индии. И наконец, как это проиллюстрировал ряд серьезных дипломатических инцидентов в 1960 году - последовавших за крушением на советской территории американского разведывательного самолета U-2, вылетевшего с базы около Пешавара -, даже принадлежность к западному блоку не давала Пакистану иммунитет от угрозы, исходившей от СССР, географически находившегося совсем рядом. Между тем, в виду того факта, что между странами уже установилось какое-никакое доверие, и по причине их страхов, вызванных - соответственно - коммунизмом и Индией, США и Пакистан продолжали сотрудничать.

1960-е и 1970-е годы: взаимное разочарование и частичное сворачивание сотрудничества

Когда, в результате пограничного спора, в 1962 году коммунистический Китай начал выдвигать свои войска против Индии, президент Кеннеди немедленно принял запросы Неру относительно военной помощи, наряду с этим, увещевая пакистанского президента Айюба Хана не пользоваться сложившейся ситуацией. Все же, тот не внял увещеваниям и, к большому огорчению Вашингтона, привел в действие политику сближения с Китаем.

Вторая индийско-пакистанская война (1965) подтвердила эту тенденцию. И хотя конфликт был спровоцирован пакистанским вторжением в индийскую часть Кашмира, Айюб Хан чувствовал себя преданным, поскольку Вашингтон отказался оказать ему поддержку, да еще и наложил региональное военное эмбарго на равных условиях как на своего союзника, так и на Индию, которая не состояла в союзнических отношениях с США - при этом, Дели мог получать помощь от СССР. Устав от нестабильности и отсталости Юго-Восточной Азии, администрация президента Линдона Б. Джонсона (1963 - 1969), занятая войной во Вьетнаме, потеряла интерес к региону.

Третья индийско-пакистанская война представляла собой случай иного рода. Спровоцированная расправами исламабадского военного режима над населением в Восточном Пакистане (нынешний Бангладеш) - режим отвергал идею предоставления бенгальцам автономии - она закончилась, в декабре того же года, разделом страны, последовавшим за индийским военным вторжением. Желая понравиться Китаю, с которым велись переговоры об историческом сближении, посредством общего друга в виде Пакистана, президент Ричард Никсон (1969 - 1974) и его советник по вопросам национальной безопасности, Генри Киссинджер, остались солидарными с пакистанской армией. Они оказывали ей дипломатическую поддержку и, хоть и с опозданием, продолжили военные американские поставки в виду так называемых деструктивных амбиций Дели и Москвы. Однако, несмотря на то, что американская поддержка Пакистана вызвала протесты на международном уровне, многие пакистанцы полагали, что Вашингтон должен был сделать больше. Руководимый Зульфикаром Али Бхутто, пришедший к власти после поражения в войне гражданский режим сделал Китай и мусульманский мир - на фоне нефтяного бума - своими стратегическими приоритетами.

Зульфикар Али Бхутто начал секретную программу по переработке плутония, необходимого для производства атомной бомбы, поскольку атомное оружие считалось Пакистаном единственным средством, способным защитить страну от Индии. Ядерный взрыв, произведенный "в мирных целях", к которому прибег Дели в мае 1974 года, привел к запуску второй пакистанской программы - ставшей вскоре приоритетной - по обогащению урана, ею руководил Абдул-Кадир Хан. Этот инженер, вернувшийся в Пакистан после похищения некой секретной информации в европейском консорциуме, где он работал, наладил сеть комплексных закупок, эксплуатируя слабости международного режима нераспространения (ядерного оружия). Запоздалое давление со стороны США не привело ни к чему, кроме роста напряженности, достигшей своего пика в виде наложения санкций в апреле 1979 года на Пакистан по причине его ядерной программы, это произошло через несколько дней после казни Али Бхутто через повешение, которая была организована его бывшим начальником Генштаба, генералом Зией уль-Хакком.

Советская война в Афганистане, медовый месяц и американо-пакистанский развод

Если приход к власти в Афганистане коммунистического режима (апрель 1978) отвратил Соединенные Штаты Америки от разрыва с Исламабадом, то прямое вторжение Красной Армии в Кабул, 26 декабря 1979 года, буквально подстегнуло их сближение. В действительности, администрация президента Джимми Картера (1977 - 1981), уже ослабленная утратой Ирана, оживленно вела разведку относительно возможности советского наступления на нефтяные месторождения Ближнего Востока. Таким образом, географическое расположение Пакистана делало его единственным потенциальным партнером для превращения Афганистана в советский "Вьетнам". Джимми Картер, идя на уступки - с относительным успехом - старался во что бы то ни стало склонить Исламабад на свою сторону.

Годы правления Рейгана; апогей двустороннего сотрудничества

Администрация президента Рональда Рейгана (1981 - 1989), с одобрения Конгресса, подняла сотрудничество с Пакистаном на невиданный доселе уровень. Первый этап заключался, с апреля 1981 года, в возрождении двухстороннего партнерства посредством выплаты (Пакистану) 3,2 миллиардов долларов в течении пяти лет - при этом, 50% этой суммы приходилось на военные материалы. Второй этап, под шефством ЦРУ, также был фундаментальным. Принимая во внимание большую протяженность границы между двумя странами и присутствие миллионов беженцев в Пакистане, последний служил эксклюзивным посредником между афганскими моджахедами и государствами, желающими вывода Красной Армии - к ним в первую очередь относились Соединенные Штаты Америки и Саудовская Аравия. Оказываемая на постоянной основе, американская помощь, начиная с 1986 года, колебалась от 300 до 600 миллионов долларов в год. А с учетом того, что эти усилия играли важную роль в выводе советских сил из Афганистана (февраль 1989), США закрывали глаза на поборы, совершаемые диктатурой генерала Зии уль-Хакка, на его политику исламизации пакистанского общества и на осуществление ядерной программы, аналогичной таковой Индии, которая начала чрезвычайно раздувать военный бюджет. Кроме того, желая покончить со спорами относительно линии Дюранда и углубить свою стратегию относительно Индии, армия и спецслужбы Пакистана, на протяжении всего десятилетия, использовали свой посреднический статус для окончательного умиротворения (и даже привлечения на свою сторону) наиболее экстремистских афганских движений и, через них, их арабских союзников.

Конец холодной войны и разрыв двустороннего партнерства

Как только был согласован вывод советских войск из Афганистана, США, несмотря на приход к власти гражданского режима Беназир Бхутто, быстро отвернулись от Пакистана, наложив на него санкции в октябре 1990 года (за активизацию ядерной программы). Несмотря на относительную обеспокоенность подъемом религиозного экстремизма в регионе, американцы не интересовались гражданской войной, разразившейся в Афганистане в 1992 году.

В последующие годы, администрация президента Билла Клинтона (1993 - 2001) сделала своим приоритетом продвижение политики нераспространения ядерного оружия, однако этот курс не сработал, когда в мае 1998 года имела место серия ядерных испытаний, сначала индийских, а потом и пакистанских. Внимание США постепенно переключалось на угрозу терроризма. Вашингтон с обеспокоенностью наблюдал за становлением в 1994 году движения талибов, религиозных экстремистов, прошедших индоктринацию в пакистанских лагерях для беженцев, и за тем, как они взяли Кабул в 1996 году, чему в немалой степени содействовал Исламабад. Жестокость талибов, их попустительское отношение к трафику наркотиков, провал международных экономических проектов - в частности, касающихся транспорта углеводородов - и предоставление убежища Бен Ладену в 1996 году, - все это вызывало возрастание обеспокоенности. Ситуация усугубилась после терактов "Аль-Каиды" в американских посольствах в Кении и Танзании (август 1998). Однако, оказываемое на Исламабад давление, с той целью, чтобы он прекратил поддерживать талибов, оставалось тщетным.

В противоположность этому, индийско-американские отношения, на протяжении этого же периода, претерпевали структурное сближение, это происходило на фоне подъема индийской экономики. Такое смещение акцентов усилилось в результате новой военной агрессии Исламабада в Кашмире, которая получила название четвертой индийско-пакистанской войны (1999) и вызвала гнев Вашингтона. Государственный переворот, совершенный генералом Первезом Мушаррафом в октябре 1999 года, только усилил недовольство.

После 11 сентября; разоблачение

После 11 сентября, по причине своего географического расположения, Пакистан снова предстал в виде незаменимого союзника в виду американского вторжения в Афганистан. Тем временем, дестабилизирующая роль Пакистана становилась все более и более очевидной.

Двойная игра Пакистана

Соединенные Штаты Америки немедленно отменили наложенные на Исламабад санкции, также, в период времени между 2002 и 2011 годами Пакистан получил 14 миллиардов долларов в виде военной помощи и 7,5 миллиардов долларов в виде финансовой помощи. Оказанная Пакистаном логистическая помощь оказалась ценной для задействованной в Афганистане международной коалиции, как и для поимки многочисленных членов "Аль-Каиды".

Начиная с 2002 года, петля затянулась, прежде всего, в том, что касалось поставок Пакистаном ядерных технологий и экспертиз Ирану, Ливии и Северной Корее. Напуганные мыслью, что однажды террористы смогут овладеть ядерной бомбой, но зависимые от Пакистана в своей войне против терроризма, США помогли Исламабаду обезопасить его арсенал и закрыли глаза на темные места в ядерном досье.

Были также и другие причины для повышенного беспокойства. Начиная с 2004 года, содействие пакистанской армии в борьбе с "Аль-Каидой" снизилось. Будучи верной своей антииндийской стратегии, она приютила группы бежавших из своей страны афганских фундаменталистов на своей территории (талибы, организация Хаккани...), как и собственно пакистанские террористические движения ("Лашкар-и Тайба"...), полагая, что они, в конечном счете, пригодятся либо для контроля над Афганистаном, либо для совершения черной работы в Индии. Несмотря на то, что такая двойственность напрямую сказывалась на коалиции, администрация Буша, по халатности - война в Ираке, концентрация внимания на "Аль-Каиде" - и по наивности, а также по причине своей логистической зависимости от Пакистана, на протяжении долгого времени оставалась почти бездейственной в этом отношении.

Игра Пакистана, и это правда, была усилена несоблюдением Вашингтоном своих обещаний, как то содействие в ограничении влияния Индии в Афганистане, дальнейшее инвестирование в Кашмир и сохранение стратегических козырей Исламабада, крушение надежд Пакистана на эти обещания было вызвано заключением индийско-американского договора о гражданской атомной энергетике в 2005 году. Действия Пакистана были также продиктованы улучшением индийско-американских отношений, проистекающим из сильных экономических интересов, появлением в США влиятельной индийской диаспоры и недоверием, испытываемым Китаем по отношению к американским правителям.

Изменение тона администрацией Обамы

Пришедший ко власти как раз во время совершения терактов в Бомбее (ноябрь 2008) и сделавший своим приоритетом искоренение убежищ террористов в Пакистане, Барак Обама усилил давление на Исламабад. Напряженность возросла.

Учащение ударов, наносимых при помощи дронов, имело стратегическое воздействие, хотя применение дронов остается спорным, оно вызвало резкое осуждение Исламабада, который усматривает в этом нарушение своего суверенитета и проявляет недовольство по причине многочисленных жертв среди мирного населения. Усугубление ситуации проявилось особенно после того, как Барак Обама начал "наращивание активности" в 2009 году, отмеченное в частности отправлением дополнительных 35 000 солдат в Афганистан. Рейд американских сил специального назначения на укрепленный оплот Бен Ладена в Абботабаде в мае 2011 года добавило последние штрихи к этому процессу. Посчитав опасным тот факт, что Бен Ладен мог на протяжении нескольких лет жить в нескольких сотнях метров от престижной пакистанской военной академии Какуль, что на расстоянии всего лишь пятидесяти километров от столицы страны, американский президент приказал атаковать и казнить Бен Ладена без привлечения пакистанской армии. Более того, пакистанская армия, разозленная все возрастающим числом вмешательств и ударов по территории страны, закрыла несколько пограничных переходов для американских конвоев, следующих в Кабул. В ответ, Вашингтон заморозил часть своей помощи и попытался переориентировать свои логистические потоки, в частности, на Центральную Азию. Но зависимость США от Пакистана, в этом отношении, остается существенной.

Будущее американо-пакистанских отношений, как и будущее самого Пакистана, остается очень неопределенным. Несмотря на запланированный вывод войск из Афганистана и на свою стратегическую переориентацию в сторону Тихоокеанского региона, Соединенные Штаты Америки не могут, тем не менее, перестать интересоваться такой большой страной как Пакистан и проблемами, от которых она страдает, к числу которых относятся: угроза ядерной катастрофы, радикальный исламизм, политическая нестабильность, отсталость, стремительный рост численности населения...

Определенные силы в Вашингтоне отстаивают такой региональный дипломатический подход, который включал бы в равной степени Дели, Москву и Пекин. Другие, в противовес, не видя ничего, кроме потраченного впустую труда, и в виду необратимого выхода Индии на глобальную арену осуждают Пакистан за стремление дестабилизировать регион посредством несвоевременного манипулирования группировками исламистов. Проявляя большую строгость и пытаясь поддержать гражданские власти, Вашингтон должен убедить пакистанские военные элиты в том, что экстремистские движения, а не Индия, представляют собой наибольшую угрозу для Исламабада. С этой точки зрения, начавшийся с 2007 года подъем талибов в Пакистане, мог бы, возможно, в срочном порядке переориентировать перспективу национальной безопасности Исламабада. Однако, на данный момент, ничто не свидетельствует об осознании этого, хотя скорее всего такое осознание смогло бы повлечь за собой значительное изменение нынешних реалий.

Тома Каванна

(Тома Каванна является доктором исторических наук и преподавателем международных отношений в университете Пенсильвании).

Источник: журнал QuestionsInternationales, № 66

Перевод с французского: Юрий Косенко

1. A.R. Siddiqi, "Military Leaders' role in national affairs", Dawn (Karachi), 10 march 2007.

2. Согласно мнению суданского политолога Хайдара Ибрахима.

3. Одиннадцать человек, после рассмотрения их дела антитеррористическим судом, были освобождены из тюрьмы в Адиале, но удерживались ISI (четверо умерло, а семеро оставалось в руках спецслужбы). Мать одного из них подала петицию в Верховный суд и тот принял дело к рассмотрению в 2012 году.

4. Тем временем, конституция угрожает пожизненным заключением, или даже смертной казнью, тому, кто совершает преступление "высшего предательства", заключающегося в "отмене конституции, в ее искажении или приостановлении ее действия... посредством применения силы или любым другим неконституционным способом".

5. Так была переименована в 1997 году "Муттахида Кавми Мувмент", партия, представляющая и отстаивающая интересы мухаджиров, урдуязычных мусульман, которые прибыли из Индии после раздела территорий в 1947 году.

6. Iftikhar Malik, Pakistan: Democracy, Terrorism, and the Building of a Nation, Olive Branch Press, Londres, 2010, p. 122.

7. Первая волна демократизации охватила 1970 - 1977 годы, а вторая - 1988 - 1999.

8. Движение набрало 16% голосов. По причине особенностей избирательной системы, тем не менее, у него оказалось меньше депутатов в парламенте, чем у ППН.

9. Этот удачный термин применил Халид Сайид в своей книге "Политическая система Пакистана", которая была издана еще в 1967 году.

10. Malina Naz Rana, "Deadly days: An Overview of violence in the last five years", The Herald Annual (Karachi), January 2013, p. 26 - 27.

11. В связи с этим, полезно ознакомиться с преамбулой конституции Пакистана: "Поскольку верховная власть во Вселенной принадлежит только Всемогущему Аллаху, а власть, осуществляемая народом Пакистана в пределах, установленных Им, является его священным долгом; Принимая во внимание то, что волеизъявлением народа Пакистана является установление порядка: Государство должно осуществлять свои полномочия и власть через избранных народных представителей; Должно быть гарантировано соблюдение принципов демократии, свободы, равенства,  терпимости и социальной справедливости, как это предусмотрено Исламом; Мусульманам должны быть предоставлены возможности строить жизнь частным и  коллективным образом в соответствии с учением и требованиями Ислама, как предписано Святым Кораном и Сунной; Меньшинствам должны быть предоставлены достаточные права свободно исповедовать свою религию и развивать свою культуру; Территории, которые в настоящее время являются частью Пакистана, а также другие территории, которые позже могут быть включены или присоединены к Пакистану, образовав Федерацию, должны пользоваться автономией в тех пределах и обладать такими полномочиями, которые им предписаны. Должны гарантироваться фундаментальные права, включающие в себя равенство гражданского положения, возможностей, защиту законом, социальную, экономическую и политическую справедливость, свободу мысли, слова, вероисповедания, совести и собраний в соответствии с законом и общественной моралью; Должны быть приняты надлежащие меры по защите законных интересов меньшинств, отсталых и угнетенных классов; Должна быть обеспечена полная независимость судопроизводства;  Должна быть гарантирована целостность территорий Федерации, ее независимость и  все ее права, включающие в себя суверенные права на землю, водное и воздушное пространство; Благодаря этому народ Пакистана добьется процветания и займет свое полноправное и почетное место среди наций мира, чтобы внести свой вклад в установление мира на планете, прогресс и достижение счастья всего человечества: В силу вышесказанного, мы, народ Пакистана, Осознавая нашу ответственность перед Всемогущим Аллахом и людьми; Осознавая те жертвы, которые были принесены народом во имя Пакистана; Сохраняя верность принципам основателя Пакистана, Мухаммада Али Джинна, который провозгласил Пакистан демократическим государством, основанным на исламских принципах социальной справедливости; Оставаясь верными принципам демократии, достигнутой в результате упорной борьбы народа против угнетения и тирании; Преисполненные решимости защищать свое национальное и политическое единство и солидарность, создав эгалитарное общества с помощью нового порядка; Сим, через своих представителей в Национальном собрании, принимаем, вводим в действие и официально провозглашаем настоящую Конституцию".